Призупинення безвізу і вплив Франції: як це працюватиме та коли можливе скасування віз

Як було підтверджено рішенням постійних представників держав-членів Євросоюзу 17 листопада цього року, громадяни України зможуть подорожувати без віз до країн Шенгенської зони, а також чотирьох інших держав ЄС (Румунії, Болгарії, Хорватії, Кіпру) одразу після набуття чинності посиленим механізмом призупинення безвізового режиму, який нині розробляється в ЄС.

Спробуємо розібратися, що це за механізм, пояснює Володимир Посельський, віце-президент французької НУО "Україна в Європі", експерт з інституційного права ЄС

А також – коли зможе запрацювати цей оновлений інструмент візової політики ЄС щодо держав, громадяни яких мають право не оформляти шенгенські візи.

Про що сперечаються?

Насправді, ідея запровадити механізм екстреного призупинення не є новою. Більше того, такий механізм є чинним вже зараз!

Вперше про потребу запровадження механізму тимчасового призупинення безвізового режиму в Євросоюзі заговорили зі вступом до Шенгену країн Західних Балкан у 2009-2010 роках, коли суттєво зросла кількість прохань про надання притулку від вихідців із цих країн.

У травні 2011 року, за наполяганням деяких членів ЄС, Єврокомісія запропонувала такий механізм, а у грудні 2013 року він зрештою був ухвалений.

Його ідея така: у надзвичайних ситуаціях, а саме в разі значного і раптового (більше як на 50%) збільшення кількості нелегальних мігрантів, прохань про притулок, відмов у реадмісії власних громадян з боку будь-якої "безвізової" країни, Європейська комісія може ухвалювати тимчасове призупинення безвізового режиму (на термін від 6 до 12 місяців) для громадян цієї країни на основі звернення однієї з держав-членів.

Попри незадоволення країн-членів через зростання потоку мігрантів з Балкан, цей інструмент досі так і не був застосований.

Однак у контексті міграційної кризи і перспективи розширення безвізового режиму на Грузію, Україну, Косово і, особливо, Туреччину, Європейська комісія у своїй законодавчій пропозиції від 4 травня 2016 року запропонувала Раді ЄС та Європарламенту ухвалити посилений механізм призупинення безвізового режиму.

20 травня Рада ЄС з юстиції та внутрішніх справ погодила позицію держав-членів ЄС з цього питання, спираючись на пропозицію Єврокомісії. Йшлося про те, щоб розширити підстави для призупинення безвізового режиму, зокрема, додавши туди пункти про суттєве збільшення ризиків для дотримання громадського порядку і внутрішньої безпеки держави-члена, а також про суттєве збільшення відмов у реадмісії громадян третіх країн, які подорожували через дану країну.

Також пропонувалося дозволити не тільки державам-членам, а й самій Єврокомісії ініціювати механізм призупинення на основі власного моніторингу; зменшити з шести до двох місяців порівняльний період, за яким констатується погіршення ситуації; дозволити Європейській комісії призупиняти безвіз протягом одного місяця (а не трьох, як досі) від моменту звернення однієї з держав-членів або на основі її самостійної ініціативи.

Окрім цього, Єврокомісія мала подавати Раді ЄС та Європарламенту щорічний звіт про дотримання вимог безвізового режиму третіми країнами. Та схвалити пропозицію в цій редакції не вдалося. 18 липня Комітет з питань громадянських свобод, юстиції та внутрішніх справ Європарламенту ухвалив свої поправки до пропозиції Єврокомісії.

Якщо в пропозиції ЄК з механізму призупинення були прибрані всі згадки про те, що зупинка безвізу може відбутися у "надзвичайній ситуацій" та як "останній засіб", то євродепутати запропонували повернути ці тези.

Також в ЄП воліють обмежити застосування цього механізму чіткими критеріями, а також взяти до уваги стан дотримання прав людини у країні, про яку йдеться. На думку ЄП, рішення Комісії щодо призупинення безвізового режиму має ухвалюватися після інформування та попередніх консультацій з Європарламентом і Радою ЄС і враховувати загальну політичну стратегію Євросоюзу у візовій сфері.

Окрім традиційних розбіжностей між більш ліберальним підходом євродепутатів і жорсткішим підходом держав-членів (представлених на рівні міністрів внутрішніх справ та юстиції), суперечка стосується також того, яка з євроінституцій матиме більші повноваження і контроль над механізмом призупинення безвізу.

Що далі?

На сьогодні – вже протягом кількох місяців – тривають складні, але звичні для Євросоюзу міжінституційні переговори між Радою ЄС і Європарламентом за участю Єврокомісії щодо узгодження тексту відповідного законодавчого регламенту ЄС.

Це – так званий "тріалог", який останнім часом згадують у новинах. Їхня мета полягає у тому, щоб узгодити позиції до голосування Європарламенту з даного питання у першому читанні. Як відомо, у рамках звичайної законодавчої процедури Європарламент і Рада ЄС ухвалюють нормативні акти на рівноправній основі, як дві палати бікамерального парламенту.

Для схвалення рішення необхідно, щоб Європарламент проголосував у першому читанні текст, який потім схвалить Рада ЄС, інакше остання інституція внесе до документа свої поправки, що зобов’яже Європарламент розглядати його у другому читанні. Отже, законодавча процедура суттєво затягнеться.

Тріалог триває вже кілька місяців, та в останні тижні переговори були фактично заблоковані.

Річ у тім, що деякі країни ЄС на чолі з Францією хочуть максимально розширити застосування механізму призупинення, а також встановити жорсткі вимоги до моніторингу міграційних ризиків щодо країн, які порушили умови безвізового режиму.

Французький міністр внутрішніх справ Бернар Казньов підійшов до переговорів з чітким сигналом: "З огляду на нинішню ситуацію в Шенгенській зоні, забезпечення контролю над міграційними потоками має переважати над усіма іншими завданнями. Якщо ми хочемо посилити Шенген, ми не можемо піти на лібералізацію візового режиму без запобіжних заходів, контрольованого графіку такої лібералізації і в умовах поспіху, до яких нас хочуть змусити".

Виходячи з бачення механізму призупинення як інструменту, який "дозволяє повернутися назад у тому випадку, коли якась країна не дотримується своїх зобов’язань", французька сторона, наполягала на виробленні жорсткого механізму призупинення як передумови візової лібералізації, особливо для Туреччини.

Такий підхід має також політичну складову. Ослаблені вкрай непопулярним президентом Франсуа Олландом, французькі ліві все ще не залишають надію виграти майбутні президентські перегони, і у цьому зв’язку нинішня французька влада побоюється, що лібералізація візового режиму щодо 42-мільйонної України буде використана у передвиборчій кампанії представниками правих і крайніх правих сил як доказ неспроможності соціалістів оберігати країну від імміграційних ризиків.

Тому ідеальний сценарій для Парижа – взагалі відкласти питання до президентських виборів у травні наступного року. Дискусія постійних представників держав-членів 23 листопада підтвердила непоступливість позиції Франції і небажання йти на компроміс з Європарламентом.

Разом з вкрай спірною заявою французького постпреда щодо того, що розширення безвізового режиму загрожує самому існуванню Шенгенської зони (оскільки ніби збільшує шанси Марін Ле Пен на перемогу на майбутніх президентських виборах), затягування переговорів викликало міні-кризу в стосунках представників європейської влади напередодні саміту Україна-ЄС.

То коли можливий безвіз?

Нині президент Єврокомісії Юнкер наполягає на тому, що ще цього року необхідно завершити технічні переговори і досягнути компромісу між Радою ЄС і Європарламентом. Хоча навіть за цим сценарієм набуття чинності і остаточне ухвалення рішень відбудеться вже у 2017 році.

Найближча сесія Європарламенту 30 листопада – 1 грудня розгляне питання безвізу... але не для Грузії та України, а для жителів Маршаллових та Соломонових островів. У порядку денному останньої у цьому році грудневої сесії Європарламенту 12-15 грудня питання механізму призупинення та безвізу також не фігурують (хоча він ще остаточно не затверджений).

Натомість, згідно з попередньою інформацією, розміщеною на сайті Європарламенту щодо процедури ухвалення механізму призупинення, євродепутати планують розглянути відповідний регламент 2016/0142(COD) у першому читанні на січневій сесії, а саме 18 січня 2017 року.

Отже, якщо цей термін буде дотриманий та Рада ЄС і Європарламент зможуть все ж таки досягнути компромісу, то механізм призупинення безвізового режиму набуде чинності найраніше в останній декаді лютого - на початку березня 2017 року.

Мінімум місяць часу потрібно, щоб відповідний регламент, схвалений Європарламентом, був затверджений на засіданні Ради ЄС, підписаний головами Європарламенту та Ради ЄС, опублікований в Офіційному віснику ЄС.

А набуття ним чинності буде можливе на 21-й день від публікації у Віснику. А паралельно з цим має стати реальністю довгоочікуваний безвізовий режим для громадян України.

Якщо ж даний оптимістичний сценарій не буде реалізований і механізм призупинення не вдасться узгодити найближчим часом, то далі ухвалити рішення буде ще складніше, з огляду на початок активної передвиборчої кампанії у Франції, а після того – ймовірної перемоги на президентських виборах у цій країні неоконсерватора, євроскептика і друга Путіна Франсуа Фійона.

Автор: Володимир Посельський,
віце-президент французької НУО "Україна в Європі",
експерт з інституційного права ЄС

Джерело