Казус Авакова: Від ліберальних експериментів до жорсткого контролю та відродження старих традицій МВС

Пішов восьмий рік перебування на посаді міністра внутрішніх справ Арсена Авакова, що виправдовує його прізвисько «вічний міністр», порівняно з попередниками. Міністр відзначив дату широкою інформаційною кампанією, під час якої досить багато розповів країні про успіхи реформ у системі МВС. Справді, навряд чи можна заперечувати, що Арсен Аваков — частина політичного життя країни, важлива фігура періоду кількох урядів, та вже — навіть президентів.

Тим часом його оцінюють здебільшого як політика, а коли мова йде про результати роботи і згадуються реформи всередині МВС, насамперед у поліції, то лунають неоднозначні, навіть полярні оцінки. Та й сам міністр у своїх інтерв'ю допускає суперечності — з одного боку, йому вдалось усе змінити, з іншого — має прийти нове покоління людей, щоб ці зміни запрацювали.

То як оцінити результати роботи Авакова і дорученого йому міністерства? Як, узагалі, зрозуміти, чи збереглася стара корупційна й кримінальна правоохоронна система, чи вона все-таки змінилася? «Ми не хочемо просто вірити в успіх реформи, — для віри в нас є інші інститути. Нам потрібен інструмент, який дозволить донести до поліції думку громадян», — написав кілька років тому мій колега соціолог Денис Кобзін. Але чи з’явився в суспільства такий дійовий інструмент проти чесного слова міністра та офіційної поліцейської статистики, яку завжди можна правильно «уточнити»?

Деполітизація поліції або «опіум» народу

Варто почати з очевидного: яка роль міністра (політичної фігури) в реформах? Одразу скажемо — велика, проте міністерство, яким він керує, не управляє конкретними органами, а лише формує державну (публічну) політику у сфері свого відання, представляє інтереси органів у бюджетному процесі, у відносинах із іншими міністерствами і врешті забезпечує підзаконними нормативно-правовими актами. Звучить як цитата з підручника, але саме це царина кожного міністра — стратегії, концепції реформ, бюджети, пошук ресурсів на забезпечення роботи і в ідеалі — розвиток ввірених йому органів влади.

Міністерство внутрішніх справ — не виняток. Після Революції Гідності ми відмовилися від «міністра міліції», тобто концентрації правоохоронної влади в руках однієї людини. Тож тепер МВС лише координує роботу Нацгвардії, міграційної служби, служби з надзвичайних ситуацій, прикордонників та поліції. Найбільшим із цих органів (не так за чисельністю, як за повноваженнями) залишається поліція, проте тепер це окремий центральний орган виконавчої влади зі своїм керівником та автономією від міністерства.

Це була одна з вимог суспільства — «деполітизувати» поліцію, тобто заборонити політикам через міністра втручатися в оперативне управління поліцією. Концепція повністю європейська, проте чому міністр Аваков почувається в поліції як удома — дає вказівки, виходить на брифінги? До нього, а не до голови Нацполіції звертаються по коментар стосовно будь-якої проблеми в поліції. Проблема в реалізації концепції «деполітизації»: вона залишила ключові управлінські повноваження за міністром. Радше — нівелювалася через просте повноваження міністра погоджувати заступників голови Нацполіції та керівників обласних управлінь поліції. Тобто ключові кадри в поліції не можуть призначатися без візи міністра. Тому коли міністр Аваков говорить про те, що він відділив поліцію від МВС, то він має рацію, проте половина правди інколи не відображає об’єктивного стану справ.

Від ліберальних експериментів до жорсткого контролю

Якщо ж говорити про реформу поліції, то чи вона успішна? Хтось відповідає — так, інші кажуть — провал. Якщо ж запитати фахівців, то істина, як завжди, десь посередині. В ній є як позитивні моменти (створення патрульної поліції, пріоритезація «вразливих» напрямів — боротьба з домашнім насильством, ювенальна превенція, вдосконалення порядку притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо), так і негативні (залишилася «палочна» система оцінки роботи, понад 90% колишніх міліціонерів успішно пройшли атестацію, не викоренена практика порушення прав людини, низьке забезпечення роботи поліції, що підважує статус загалом, тощо).

Причому частина позитивних змін — це сфера прямого впливу поліції, інша ж частина — загального тренду в кримінальній юстиції, наприклад набрання чинності інститутом кримінальних проступків або ж підтримка ініціатив із боку громадянського суспільства та міжнародних партнерів (наприклад, система фіксації всіх дій щодо затриманих осіб — custody records).

Як у всьому цьому оцінити роль міністра та міністерства? Насамперед треба подивитися на напрям реформ. Він не такий простий, як здається на перший погляд: у 2014-му в Авакова був карт-бланш на реформи, результатом цього періоду стала Стратегія реформи органів внутрішніх справ, нереалізована й на третину. Далі президент Порошенко привів «грузинську команду», яка мала власне бачення реформ.

І хоча міністр їх підтримав, максимально передав їм свої функції, та про існування стратегії «100 днів якості Національної поліції» (2015), яка мала визначити всю реформу після ухвалення, знають лише спеціалісти. Її виконання перебуває на тому самому рівні.

Врешті експерименти завершились, і з 2017 року Аваков повернув собі контроль над реформою. На цей період можна подивитися крізь Стратегію розвитку МВС до 2020 року, яку уряд схвалив ще 2017-го, проте плану дій до неї не могли розробити, погодити й ухвалити півтора року. Цей документ містить багато хороших задумів, тим часом виконати його не вдалося й наполовину, хоча підсумків ще ніхто не підбив.

Ця історія демонструє, що ніякої сталої політики в міністерства тривалий час не було. Напрям реформ визначала політична ситуація, а коли вона трохи стабілізувалася («холодне протистояння» Авакова і президента Порошенка, уряду Гройсмана), то ми вкотре переконалися, що довгострокове планування і цикли публічної політики — це не про Україну. Не дивно, що багато спостерігачів упевнені: після 2016 року «ніяких реформ у поліції вже не було...».

Вони були, проте найбільш проблемною ділянкою реформи залишається кримінальний блок поліції — слідчі та оперативні підрозділи, що борються із загальнокримінальною злочинністю (вбивства, грабежі, тілесні ушкодження тощо). Саме там найбільше залишилось осіб, які працювали в міліції, саме там не змінилися практики розслідування із застосуванням психологічного, а подекуди — і фізичного тиску, й саме там система управління (менеджменту) мало змінилася, порівняно з радянською. Найяскравіший приклад — оцінка за динамікою скерованих до суду справ (для оперативників — розкриття), яка примушує постійно звітувати про статистичні успіхи в боротьбі зі злочинами, маніпулювати із закриттям проваджень наприкінці звітного кварталу і пріоритезувати «показникові статті».

Ігри в довіру

Багато хто скаже — а як же рівень довіри до поліції? На жаль, ті горезвісні 40% довіри мають мало спільного з реальною ситуацією в поліції. Річ не в тому, що це лише уявлення людей про роботу поліції, а в тому, що здебільшого такі опитування працюють із загальною вибіркою, а не з людьми, котрі мали особистий досвід спілкування з поліцією (були потерпілими, свідками, правопорушниками тощо). Тобто це «абстрактна» довіра, яка, за соціологічними законами, показує ставлення до політичної влади, навіть конкретно міністра Авакова (наразі це різні речі).

У всьому світі такі оцінки виводяться шляхом crime survey (заміряється латентність злочинності, зокрема з вини приховування поліцією) або вивченням безпекової ситуації в громадах (причому вибірка включає в себе більшу частину людей, котрі мали справу з поліцією). Ці інструменти заміряють альтернативну статистичну картину, ситуацію із впливом поліції на безпеку в громаді та точково застосовуються в менеджменті. Інакше кажучи — дозволяють конкретному керівникові поліції на локальному рівні робити висновки про своїх підлеглих: працюють вони добре чи погано, на які проблемні ділянки варто звернути увагу.

А як в Україні? У нас також записали до профільного закону (ст. 11), що основним критерієм оцінки ефективності роботи поліції є довіра громадян. Кабмін навіть ухвалив порядок щорічної оцінки незалежними соціологічними службами, які виграють тендер і проводять таке оцінювання. Тим часом результати цього процесу, як ми бачимо, непублічні.

Тільки один раз, у 2018 році, Харківський інститут соціологічних досліджень робив соціологію по всіх регіонах на замовлення МВС. Яку, за словами його директора Дениса Кобзіна, добре презентували, однак засунули в шухляду. Але розкритий тоді факт, що половина (!) злочинності в Україні є латентною — люди просто не звертаються в поліцію, — багато про що свідчить. Утім, як і щорічні звіти з буйним зростанням рейтингу довіри до поліції, котрі публікуються на сайті Нацполіції.

Понад те, єдиної методології як вимоги до таких досліджень просто немає. Тобто критерії оцінки можуть бути щороку різні, тож відстежити динаміку неможливо. І найголовніше — там немає локального виміру та альтернативної картини злочинності, тобто керівникам на місцях ці дані взагалі нічого не говорять, їх неможливо перетворити на управлінські рішення. Ідея хороша, реалізація — ні.

Підсумовуючи, варто сказати, що оцінювати Авакова треба як професіонала, міністра, а не лише як політика чи «державника». Своєю чергою, найвідповідальніша реформа, яку було доручено міністерству внутрішніх справ, — поліцейська. Чи була вона результативною? І так, і ні. Проте об’єктивних інструментів для вимірювання цієї результативності просто немає, як і для оцінки ефективності роботи поліції. Чому система, яка нібито реформується, не подбала про створення реального, а головне — прозорого інструмента оцінки власної діяльності, запитання риторичне. Та й, узагалі, само МВС має цим займатися чи все ж замовником глибинних соціологічних замірів і розпорядником їх результатів має бути окрема незалежна структура? А не власне поліція або міністр внутрішніх справ.

Здається, що розвиток усієї системи кримінальної юстиції підтягує за собою поліцію і щось змінюється на краще. Справедливо сказати про громадський блок поліції — він справді змінився на краще з часів Майдану і має великий потенціал, адже ми побачили, що патрульна поліція чи «поліція діалогу» може докорінно змінювати практику роботи поліції.

А ось що стосується самого «вічного» міністра, то є чудовий принцип змінюваності влади в демократичних державах. Хоч би якими ефективними були міністр і його команда, вони мають залишати свої посади після певного циклу політики, зазвичай каденції уряду. Інакше їх ефективність починає падати, а корупційні ризики — зростати.

Джерело