Мінрегіон - на сніданок, комітет - на обід, країна - на вечерю

План перевести західну фінансову допомогу на відновлення з Мінрегіону, який формує державну регіональну політику (а це умова ЄС!), під проєктне Міністерство інфраструктури Банкова реалізувала стрімко і з напором. Паралельно:

• скасувавши децентралізацію, яка вийшла на фінішну пряму і яку визнала G7 «безповоротною реформою, що допомогла Україні утриматися в перші місяці російської агресії» і що «має стати одним із ключових принципів процесу відновлення»;
• ліквідувавши регіональну політику, закріплену законом України «Про засади державної регіональної політики» в липні 2022 року й націлену на розвиток поствоєнного потенціалу громад і регіонів (через потреби людей, які залишилися або приїхали в результаті міграції), а не бездумне мультиплікування мостів, шляхів та спальних районів у зруйнованих містах;
• зачистивши всіх, хто, крім клану в офісі президента України (ОПУ), який переміг у внутрішньовидовій боротьбі, міг претендувати на розподіл фінансового післявоєнного пирога.

У результаті, за столом, на якому ділитимуть ресурси міжнародних донорів, залишилися троє: голова ОПУ Андрій Єрмак, голова партії СН і профільного парламентського комітету Олена Шуляк, віцепрем'єр, очільник об'єднаного Міністерства інфраструктури Олександр Кубраков (він же — потенційний прем'єр-міністр і єдиний, хто, гіпотетично, може внести корективи в меню).

За такого розкладу міжнародні партнери марно можуть присилати в Україну скільки завгодно фінансових інспекцій, а ми — радіти, що закордон нам допоможе. Не допоможе. Якщо сама система публічного управління законодавчо й інституційно робить різкий розворот у бік централізації, шикуючись під інтерес конкретної групи людей, не кажучи вже про прямі корупційні схеми на шкоду державі. Тож на «гарячу лінію» потрібно телефонувати прямо зараз.

Телефонуємо!

Як і хто реалізовував календарний план будівельно-харчової експансії

3 листопада 2022 року

Перший публічний сигнал про підготовку владою нового меню подав чинний прем'єр Денис Шмигаль, коли, за командою Банкової, перевів міністра регіонального розвитку Олексія Чернишова в голови НАК. Колишній міністр, який колись перебував у шорт-листі кастингу в прем'єри, до такої, м'яко кажучи, нежирної кадрової ротації був готовий. Бо ще з літа, після гучної презентації програми комплексного відновлення в Лугано, Чернишов (ставленик Тимура Міндіча — одного з найближчих партнерів Коломойського та близького друга першого помічника президента Сергія Шефіра) не зумів потрапити до президента із власною програмою відновлення.

За нашою інформацією, міністр Чернишов, за три роки встиг зануритися не тільки в суть містобудівної реформи Олени Шуляк, а й у регіональну політику з децентралізацією. Тому вирішив поділитися з главою держави висновками про те, що післявоєнне відновлення — це не тільки будівництво. Точніше — зовсім не будівництво. Крім головного меседжа, що грошей на глобальне відновлення у бюджеті немає (і донори під час війни не дають), у течці колишнього міністра було що почитати. Ідеться про стратегію відновлення з урахуванням розподілу регіонів на чотири типи, відповідно до згаданого закону про засади регіональної політики; непопулярний в уряді кейс оренди житла для ВПО за рахунок держави; викуп державою в забудовників уже готових квартир для тих, чиє житло було зруйноване. За ціною якщо не фіксованою, то середньою для регіону, оскільки ще до війни ринок був перенасичений непроданим житлом.

Двері Банкової перед Чернишовим щільно зачинив заступник голови ОПУ Кирило Тимошенко. Куратор регіональної політики, теж мріючи про прем'єрство, грав свою гру. Тоді як проєкт «Велике будівництво» (його Тимошенко реалізовував спільно з Юрієм Голиком) під час війни набув ще стійкішого присмаку великої корупції, План швидкого відновлення України (Fast Recovery) міг стати великим заділом на майбутнє.

При цьому, Тимошенко ввійшов у клінч не тільки з Чернишовим, а й із будівельним лобі, чиї інтереси у владі представляє голова партії «Слуга народу» Олена Шуляк. Увесь скандал тоді розгорівся через цілком зрозуміле бажання Банкової в особі Тимошенка швидко отримати нове житло для переселенців, котрі втратили житло. І, як наслідок, державну пропозицію викупити в забудовників готові метри за фіксованою ціною 25–30 тисяч гривень за квадрат. Але забудовники затялися й віддавати дешево нічого не стали. Ресурсу Тимошенка натиснути на гідру, яку численні представники української влади формували всі 30 років незалежності, виявилося замало. Мабуть, ресурсів вистачило б у голови ОПУ Єрмака, але той «грає» Шуляк.

Десь у цьому трикутнику внутрішньовидових реляцій загубився дуже важливий законопроєкт №7198 про компенсації, прийнятий у першому читанні ще у квітні, одразу після деокупації Бучі та Ірпеня. Провалилася й програма поточних і капітальних ремонтів житла, пошкодженого внаслідок агресії Росії. Кабмін кидав областям копійки, міністерство та обласні ВЦА скували місцеву владу зарегульованим механізмом погоджень щодо кожного вікна, а в результаті постраждалі жителі Бучі й Ірпеня тільки в листопаді дочекалися допомоги. І то не всі.

І, доки Чернишов, Тимошенко й Шуляк відмовчувалися у відповідь на критичні публікації в медіа, міністр інфраструктури Олександр Кубраков доповідав президентові про реальне завершення успішних відбудовних проєктів: рекордний за термінами залізничний міст через річку Ірпінь, оперативний ремонт пошкоджених залізничних магістралей, введені в експлуатацію кілометри зруйнованих доріг, якими їхали зброя та підкріплення на фронт. І воно того було варте. І для країни, і для президента.

ZN.UA опублікувало матеріали з таємної наради з участю очільника держави та прем'єра, на якій було презентовано нову структуру уряду: замість 20 чинних міністерств влада анонсувала 14. Першим у списку стояло міністерство-монстр, під дахом якого планувалося об'єднати Мінрегіон, Мінінфраструктури й Мінреінтеграції. Зростися мали ще кілька міністерств, тепер неважливо, яких, тому що вже зрозуміло — основною ціллю був Мінрегіон.

Тоді влада оперативно отримала велику порцію критики від експертів: «Зливати Мінрегіон і Мінінфраструктури — недопустимо!». «Мінрегіон і Мінреінтеграції — так! Бо це про людей та формування регіональної політики в комплексі з урахуванням наслідків війни». «Посилити Мінінфраструктури будівництвом — так! Бо це інфраструктура, проєкти й чистий менеджмент». Однак владі вистачило місяця, щоб збити негативну інформаційну хвилю і забути про застереження експертів.

2 грудня

Обезголовлений Мінрегіон розпорядженням уряду вливається в Мінінфраструктури під керівництво успішного менеджера Олександра Кубракова, команда якого справді тягне на собі всю логістику, включно з військовою. Кубраков автоматично отримує статус віцепрем'єра. Десь дорогою, правда, втрачаючи Мінреінтеграції. Але тут, мабуть, менеджери інфраструктури вирішили, що відволікатися на проблеми мільйонів переселенців не варто. Забувши про те, що це природна функція Мінрегіону, який теж став сферою їхньої компетенції. Цим, власне, вся анонсована реформа Кабміну і обмежилася. Давши старт новій державної політиці будівельної експансії.

13 грудня

Головою парламентського комітету з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування замість Андрія Клочка стає основна лобістка від забудовників Олена Шуляк. Хоча, в контексті важливості завершення децентралізації (ще належить включити держнагляд за органами місцевого самоврядування — ОМС) та імплементації засад післявоєнної регіональної політики, виписаної законом і підтриманої ЄС та G7 (які й фінансуватимуть відновлення), депутати небезпідставно прогнозували портфель голові профільного підкомітету Віталію Безгіну. Однак зірки Банкової давно напрогнозували інше: новоспечена голова комітету Олена Шуляк стояла на порозі одного з найголовніших голосувань своєї політичної кар'єри. До якого вона йшла, що називається, і по головах, і по трупах.

Куратор ОМС Кирило Тимошенко, замочивши хвіст у розслідуваннях НАБУ, передбачливо мовчав. А ось новоспечений віцепрем'єр Олександр Кубраков (так само, як Шуляк і Безгін, виходець із BRDO) публічно підтримав «реформу» містобудівної сфери, яку нав'язала країні Шуляк. Попри те, що в день голосування громадська петиція з вимогою до президента накласти вето на законопроєкт № 5655 набрала втричі більше голосів, ніж потрібно для її розгляду. Об'єднане міністерство практично зразу стало майданчиком імплементації ще не підписаного очільником держави закону. Ну а для чого ж іще його створювали?

17 грудня

Кабмін затвердив нове Положення про Мінінфраструктури, яке, відповідно до постанови уряду, має називатися міністерством розвитку громад, територій та інфраструктури. Однак із положення, старанно виписаного юристами Кубракова, буквально за Фрейдом, випала функція регіональної політики. Експерти помітили, юристи поправили. Проте суті події це не змінило.

24 січня

Із посади заступника голови ОПУ з питань регіональної політики звільнили Кирила Тимошенка, який став занадто токсичним для президента.

Тут варто зафіксувати рівень цинізму цих обіцянок. «У нинішній редакції закон про компенсації — це гроші в кишені приватних девелоперів, — пояснює експерт містобудівної сфери Георгій Могильний. — Тут важливо розділяти будівельну галузь (тобто власне будівельні компанії та виробників матеріалів) і девелоперів (по суті — посередників). Увесь реальний гігантський прибуток із маржею від будівництва житла йде саме девелоперам, а прибутки будівельних компаній дуже низькі.

Перша редакція законопроєкту № 7198 здебільшого передбачала, швидше, будівництво місцевою та державною владою як замовниками квартир замість зруйнованих (компенсація квадратними метрами). Квартири мали бути фактично за собівартістю, з невеликим заробітком для будівельних компаній, а девелопери залишалися практично за бортом. Нова редакція передбачає вже компенсацію шляхом фінансування купівлі квартири (грішми через сертифікат, а не квадратними метрами), — тобто починають заробляти девелопери як посередники», — сказав експерт.

Важливо уточнити, що в нашому звичному розумінні забудовники — це і є девелопери. Наприклад, «Київміськбуд» сам нічого не будує: він наймає будівельні компанії на підряд, а сам продає квартири від свого бренду. І так відбувається фактично з усіма великими брендами — продає девелопер, який зазвичай ніяк не фігурує в документах на будівництво. Одна з причин — мінімізація податків. Безпосередньо будівельні компанії заробляють нормально тільки на бюджетних проєктах.

Що стосується компенсації ремонту пошкодженого житла, то з останньої редакції закону депутати прибрали можливість отримати таку фінансову компенсацію. Тобто ті, хто, готуючись до зими, позичав або вклав у ремонт останні гроші, збираючи чеки в розрахунку на компенсацію витрат, нічого не отримають. А ті, хто ще не відремонтував, — мають чекати (можливо, роками), доки до них прийдуть лагодити дах або передадуть матеріали для ремонту. У рекламній інфографіці Шуляк для народу, певна річ, такі нюанси не відображаються.

Того ж дня — 24 січня — НАБУ за хабар 400 тис. дол. затримало одного з двох заступників Кубракова — Василя Лозинського, якого віцепрем'єр узяв у команду зі старого Мінрегіону. Лозинського називають людиною прем'єра, по якому, власне, і вдарили (оскільки Лозинського звільнили за годину до затримання, багато хто називає цей акт спланованим Банковою, яка просто правильно навела НАБУ). Денис Шмигаль уже тиждень не коментує арешту Лозинського, очевидно розуміючи, що прем'єрського часу в нього залишилося небагато.

Однак у представників старого Мінрегіону після арешту Лозинського його взагалі не залишилося. Профільні заступники міністра регіонального розвитку Іван Лукеря (регіональна політика) і В'ячеслав Негода (децентралізація) — ключові стейкхолдери реформи всередині Мінрегіону — автоматично стали токсичними для Кубракова. Лукеря сам написав заяву, Негода - один із авторів децентралізації, який віддав реформі понад десять років роботи, був звільнений без пояснень.

За нашою інформацією, Іван Лукеря міг залишитися в новому міністерстві курирувати регіональну політику — правда, за однієї умови: якщо його лобісти, —а це саме депутати «слуги народу», причетні до децентралізації та регіональної політики, які намагалися зберегти професійний кістяк у новому міністерстві, —проголосують за скандальний законопроєкт № 5655. І вони проголосували.

Однак після того, як втрутилося громадянське суспільство, президент може ветувати токсичний для його рейтингу закон. Саме тому жодних зобов'язань ні перед хранителями інституційної пам'яті — Негодою і Лукерею, ні перед країною в Кубракова та його головної консультантки Шуляк немає. Саме тому в засади децентралізації та регіональної політики сьогодні вникає колишня успішна піар-менеджерка «Укравтодору» пані Олександра Азархіна.

«У Мінрегіоні до об'єднання у штаті працювало 380 людей, в Мінінфраструктури — 309, — розповідає співробітник міністерства. — Вони своїх залишають практично всіх — тільки не заповнюють вакансії, а це номінально саме 15% запланованого скорочення. У нас же під скорочення йде понад 50%. Однак жодних офіційних документів і нового штатного розпису досі немає. Нікому не вручили жодних повідомлень про можливе звільнення».

Люди, за словами нашого співрозмовника, демотивовані. Безліч проєктів міжнародних донорів, які реалізовувалися для громад, зупинені. «Інколи нам телефонують і ставлять такі запитання, що просто хочеться піти й утопитися, — додає він. — Держсекретар міністерства давно звільнився, а його обов'язки виконує директор фінансового департаменту. Яку інституційну пам'ять він може передати? Та ніяку! Все розвалено, включно з держслужбою. Команді, що мислить проєктами, регіональна політика нецікава. А це саме те, чого не помацати руками, але що становить правила функціонування і розвитку громад, територій, регіонів, держави загалом».

27 січня

Головою оперативно створеного Державного агентства відновлення та інфраструктурних проєктів Кабмін призначає колишнього заступника міністра інфраструктури Мустафу Найєма. Через структуру, котра безпосередньо підлягає віцепрем'єрові Олександру Кубракову, піде весь фінансовий і смисловий процес відновлення. Ланцюг замкнувся. Народні депутати правлячої партії вже підготували законопроєкт, що передбачає передачу Держагентству відновлення розпорядників та бюджетні програми Мінрегіону й Мінфіну. Плюс Фонд ліквідації наслідків збройної агресії — 52 млрд грн.

До чого може призвести така експансія, і як їй можна протистояти

Таким чином, можна констатувати, що на базі об'єднаного міністерства прямо зараз створюється державна монополія, яка підтягне під себе не тільки всі основні ресурси донорів та бюджету, а й драконівські повноваження, відкусивши частину їх у місцевих органів влади. В основу діяльності міністерства-монстра лягає закон № 5655 з очевидними корупційними ризиками, який віддає міністерству планування, реалізацію та контроль над відновленням. Антикорупційний офіс при Нацагентстві, про який у день призначення Мустафи Найєма голосно заявив віцепрем'єр Олександр Кубраков, на тлі налагодженої системи виглядає, м'яко кажучи, несерйозно.

Та навіть якщо відкинути корупційні ризики (разом зі згубним впливом на ситуацію будівельного лобі на чолі з Шуляк) і гіпотетично припустити, що Мустафа Найєм разом зі своїм керівником Олександром Кубраковим стали інструментом у руках переможного клану (а самі при цьому керуються виключно державними інтересами й робитимуть усе, аби кошти на рівні Держагентства/Мінінфраструктури розподілялися й витрачалися прозоро) є проблема: повне нерозуміння суті та політики сфери, за яку вони тепер відповідають і на яку міжнародні донори звертатимуть першорядну увагу. І мова тут точно не про автоматичне відновлення інфраструктури. Що, власне, і було офіційно зафіксовано групою послів G7 з підтримки реформ в Україні як пріоритет на 2023 рік.

Тому, хоч би скільки Мустафа Найєм розповідав за зачиненими дверми (в публічній площині комунікації з цього приводу немає) про те, що команда Кубракова чесна й зробить усе правильно, як «зробила в «Укрзалізниці» та «Укравтодорі», централізувавши всі процеси й прибравши всіх, хто плутається під ногами», це непрофесійно і безперспективно. Порівнювати державну компанію та державну систему, в якій, згідно з Конституцією, функціонують різні види влади — і місцеве самоврядування з об'єднаними громадами один з них,— не можна.

Тому все, що запланує в рамках державної стратегії регіонального розвитку та відновлення Мінрегіон/Нацагентство, має відповідати стратегіям розвитку громад. Які, своєю чергою, — частина стратегії областей. Рух знизу вгору — у цьому суть децентралізації та відновлення. Міста для людей, а не люди для міст. Так мислить і живе ЄС, у який ми тепер кандидати.

Якщо дотримуватися цього принципу, стає не так важливо, хто відповідає за фінанси. Як втрачає актуальність і вічна суперечка про те (а воююча Україна все ще серед світових лідерів Індексу толерантності до корупції-2022), хто більше злодій — центральна влада чи місцева. Важливо, ввімкнувши всі можливі антикорупційні механізми, дотримуватися принципу розподілу владних повноважень. Який сьогодні відкрито й цинічно порушується як на інституційному, так і на законодавчому рівнях.

Тож, законодавчої основи для створення зрозумілої системи планувальних документів для відновлення України досі немає. Зате, крім оприлюдненого, але не затвердженого Плану відновлення України (розрахований на десять років з очікуваним фінансуванням на суму понад 750 млрд дол.), уже є два види конкуруючих планувальних документів на регіональному й місцевому рівнях. Що, знову-таки, підтверджує відсутність у держави загальної регіональної стратегії та узгоджених дій усіх гілок влади, включно з місцевим самоврядуванням.

«Неприродне включення до закону № 5655 «Про регулювання містобудівної діяльності» документів поза предметом правового регулювання цим законом внесло конкуренцію і на рівні стратегічного планування територіальних громад, — пишуть експерти. — Так, закон «Про засади державної регіональної політики» визначає, що територіальні громади розробляють «стратегію розвитку територіальних громад». Тимчасом закон «Про регулювання містобудівної діяльності» оперує поняттям «концепція інтегрованого розвитку території територіальної громади», яку визначає «документ стратегічного планування».

Слід уточнити, що таким чином будівельники заступили на територію регіональної політики ще до прийняття законопроєкту № 5655. Давня, але перевірена Шуляк заступниця з питань будівництва Наталія Козловська вела при Чернишові й тепер уже в команді Кубракова напрям планів відновлення, під який пішла вся містобудівна документація. І ці плани цілком суперечать закону про засади регіональної політики та всім раніше прийнятим стратегіям. Але заперечити з цього приводу в міністерстві просто нікому.

«Така ситуація неприйнятна, — продовжують експерти. — Система планувальних документів для відновлення має бути єдиною, зрозумілою, не допускати фрагментації і забезпечувати відновлення та розвиток територій. Треба зробити все, щоб за квадратними метрами, тоннами й кілометрами не загубилися люди. Для цього необхідно швидко переглянути й узгодити між собою два закони — «Про регулювання містобудівної діяльності» та «Про засади державної регіональної політики», норми яких не можуть конкурувати, а лише — доповнювати одна одну».

«Люди визначають потреби у відновленні, на людей має бути спрямована відновлювана інфраструктура, — переконані автори закону «Про засади державної регіональної політики». — За різними оцінками, до 2030 року в Україні проживатиме від 30 до 35 мільйонів людей. Це значно менше, ніж у часи, коли будувалася основна частина інфраструктурних об'єктів. Тому точно немає сенсу відновлювати те, що не буде використовуватися. Не менш складна ситуація з відновленням окремих населених пунктів, особливо зруйнованих повністю».

Тобто шлях, який Україна вибирає сьогодні, дуже відрізняється від того, до чого закликають експерти, що давно погоджене з міжнародними інституціями і що сама Українська держава всі ці роки декларувала, прагнучи в ЄС.

Сьогодні складний концептуальний європейський підхід до системи державного управління, який включає формування політик, силами переможного політичного клану всередині влади замінюють на більш прикладний і утилітарний, властивий проєктному, а не стратегічному управлінню. Віднині будівельна концепція превалює над концепцією регіонального розвитку та децентралізації. І це дуже серйозний розворот.

Чи дасть він змогу швидко піднятися післявоєнній Україні? Приклади післявоєнної відбудови Західної Німеччини, Сінгапуру, Південної Кореї, Японії свідчать, що ні. Там проєкти нанизувалися на стратегію. Однак є багато країн третього світу, які якось живуть і в рамках утилітарного підходу. Сомалі, Сирія, Гаїті. Чому нам, хто воює, в тому числі, й за європейське майбутнє, виявилося по дорозі з ними?

Мабуть, тому, що людям із добрим фінансовим апетитом, без державного мислення, зате з хибними цінностями завжди важко наїстися. А голодним завжди — чим простіше, тим краще.

Єдине, що може добряче зіпсувати апетит «трійці» за столом, — вето президента на закон № 5655. Позиція громадянського суспільства може стати тригером для абсолютно якісно нових суспільних процесів. Насамперед у професійній архітектурній та експертній спільнотах, котрі змогли не тільки організувати петицію до президента, перевівши закон № 5655 у зону політичної відповідальності Зеленського, а й вибудувати подальшу стратегію, що включає створення Містобудівного кодексу. І тут у громадських інститутів є серйозна підпора — місцеве самоврядування. Яке теж не тільки самоорганізувалося, а й витримало тиск із боку влади, що руками Шуляк закидала громади «темниками» про необхідність підтримати проєкт № 5655. Однак місцеві ради синхронно приймали звернення до президента, вимагаючи вето. Точно так само в певний момент ОМС офіційно заявлять донорам, що процес відновлення здійснюється централізовано в обхід місцевих влад.

Безумовно, якщо Банкова не почує прямих сигналів громадянського суспільства, громад і міжнародних партнерів, ризики високі й після вето нас можуть очікувати номінальні правки та чергове коло проштовхування нового варіанта старого закону. В поєднанні з жорсткими спробами нейтралізувати будь-яку протидію. Так, по Національній спілці архітекторів вже працює СБУ (відкрито кримінальну справу проти президента НСАУ Олександра Чижевського), з експертами борються в суді, — Олена Шуляк подала позов на нашого автора Георгія Могильного, місцеве самоврядування теж ставлять у рамки: йдеться про ганебне рішення суду щодо мера Чернігова Владислава Атрошенка, якого суд незаконно усунув із посади.

На порядку денному ще один інструмент, котрий може допомогти владі й президентові закрутити гайки, — впровадження інституту префектів. Законопроєкт №4298 про місцеві державні адміністрації, яким буде встановлено державний нагляд за ОМС, повністю переписано до другого читання на користь Банкової. Однак у цій сфері теж дуже сильне професійне й експертне лобі, яке вже зараз максимально мобілізоване.

Звірячий апетит цілком може призвести до нетравлення. Однак є надія, що один із «трійки», котрий сидить за головним ресурсним столом країни і на котрого, власне, й ляже вся виконавча відповідальність за країну, вирішить потурбуватися про здоров'я власного шлунку, репутацію президента і майбутнє держави. Спробувавши побачити його не очима давньої колеги по BRDO Шуляк або голови президентського офісу Єрмака, а очима простих українців, що віддають за нього свої життя. Ось їхнє майбутнє міністерству/уряду Кубракова і треба буде відбудувати й відновити.

P.S. 7 лютого відбудеться засідання профільного комітету Верховної Ради, де віцепрем'єр-міністр з відновлення України — міністр розвитку громад, територій та інфраструктури України Олександр Кубраков доповідатиме про стратегію діяльності довіреного йому міністерства. Сподіваємося, що вже вдруге заявлена презентація політики об'єднаного міністерства відбудеться, і в ній буде враховано ризики, викладені у цій статті.

Джерело