Бо пан свого слова: Зеленський іде на другий строк і будує мережу

Провалюючись медійно (скандали останнього місяця в буквальному сенсі закопують рейтинг Зеленського), команда ОПУ жорстко відіграє ситуацію адміністративно. Наступного тижня буде проголосовано в другому читанні давно очікуваний законопроєкт №4298 про місцеві державні адміністрації (МДА).

Йдеться про включення механізму державного нагляду за місцевим самоврядуванням, яке отримало повноваження та фінанси. Ще в листопаді основні стейкхолдери законопроєкту від правлячої партії, гордо піднявши голову, говорили про майбутніх «політично незаангажованих префектів». Сьогодні — уникають прямих коментарів. Їх можна зрозуміти. Метаморфоза, що відбулася з концепцією законопроєкту в кабінетах Банкової, вивернула навиворіт нутро влади: Зеленський іде на другий строк і готовий перемагати будь-якими засобами. Цинічне використання реформи, яку робили його ж депутати, — один із них. Ось де — державний переворот.

Однак про все по черзі.

Слуги Зеленського

Зіткнення децентралізації, яку підхопило реформаторське крило депутатів СН, і повзучої централізації, продукованої офісом президента, рано чи пізно мало статися. Законопроєкт, підготовлений до другого читання, мав розглядатися в парламенті ще 18 листопада, однак застряг на Банковій, де був нещадно вихолощений. Формальностей дотрималися на позачерговому засіданні профільного парламентського комітету, яке пройшло минулого тижня. У результаті від префекта-держслужбовця з кадрового резерву, який призначався за конкурсом, а також кожні три роки зазнавав ротації незалежно від зміни політичних команд на Банковій, залишилися «ріжки та ніжки».

«Були прибічники варіанта — прямо прив’язувати до строку повноважень президента й строк повноважень голови адміністрації, — коментував незадовго до «диверсії» Банкової підготовлений до другого читання проєкт голова профільного підкомітету Віталій Безгін. — Це неправильно, тому що тоді ми робимо його (префекта. — І.В.) не представником держави та президента як посади, а представником президента як персоналії. Законопроєкт це змінює. Голова місцевої державної адміністрації як представник держави зможе продовжувати працювати й після президентських виборів, і, коли мине три роки його роботи в одній адмінтеродиниці, його зможуть перевести на посаду до іншої адмінтеродиниці».

Однак не так сталося, як гадалося: «Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду президентом України за поданням Кабінету міністрів України на строк повноважень президента України», — каже перекроєна норма законопроєкту.

А чому? Та тому, що вже третій рік СН демонструє небезпечну тенденцію: персоналізацію держави в особі президента Зеленського. Останні публічні події показали, що «слуги» обрали тактику «держава — це він», а Зеленський (не плутати з Голобородьком) обрав тактику «держава — це я». У такий спосіб здійснюється спроба представити внутрішньополітичну дискусію та внутрішньополітичну конкуренцію як зазіхання на державу. «Що добре для Зеленського, то добре для… Зеленського». Закон про місцеві держадміністрації та префектів — лише частина цієї аксіоми.

Та йдемо далі — до ще однієї новели, яка підтверджує «далекоглядність» оточення Зеленського: «У випадку повторного мотивованого відхилення президентом України поданої Кабінетом міністрів України кандидатури президент України може порушити перед Кабінетом міністрів України питання про призначення головою місцевої державної адміністрації іншої кандидатури, яку Кабінет міністрів України протягом 10 днів від дня повторного відхилення подає на розгляд президента України».

Тобто Зеленський, відхиливши дві умовні кандидатури Шмигаля (якщо той раптом посмілішає), на третій раз цілком законно може вимагати — у голови виконавчої гілки влади! — подати того, кого хоче призначити сам. Усупереч Конституції. Ну, так, Зе! зовсім не будує президентської республіки за порадою Данілова та з допомогою Єрмака. Він просто щодня тихо встановлює свої правила. Допоки його політичні опоненти стрясають повітря на п’ятничних шоу.

Читаємо наступну статтю: «Повноваження голови місцевої державної адміністрації припиняються президентом України достроково у випадку…», — і перед нами список з енної кількості пунктів, включно з неправильним пчихом «незалежного» префекта. Тоді як частина 4 статті 118 Конституції України чітко каже: «Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади президентом України за поданням Кабінету міністрів України».

Ну і як логічний наслідок запропонованої офісом «демократичної» моделі: «Заступники голів місцевих державних адміністрацій заявляють про припинення своїх повноважень новим головам місцевих державних адміністрацій… у день їхнього призначення».

Кому при цьому підпорядковується та перед ким звітує підвішений президентом за… краватку префект, уже не суть важливо. «Важливо інше: районні та обласні державні адміністрації — це насамперед органи виконавчої влади, які реалізовують (а не формують) політику держави на місцевому рівні. Завдання голів державних адміністрацій/префектів — забезпечити нагляд за законністю в діяльності місцевого самоврядування та не допустити феодалізації країни під парасолькою децентралізації, що визначає їхній статус як державних службовців, який і мав урегулювати закон про МДА», — каже один із авторів першої версії законопроєкту, голова Центру політико-правових реформ (ЦППР) Ігор Коліушко.

У силу дуалізму, закладеного в нашу парламентсько-президентську Конституцію, голів МДА як адміністративний ресурс на виборах більшою чи меншою мірою використовували всі президенти. Губернаторів стабільно знімали з посад за результатами місцевих і парламентських виборів не лише указами Зеленського. І йдеться не стільки про агітацію за «гарантів» Конституції на етапі виборчої кампанії, скільки про «захист» голосів усіма доступними засобами під час їхнього підрахунку. Адже до повноважень голови адміністрації/префекта входить не тільки нагляд за громадами, а й координація територіальних підрозділів виконавчої влади. У тому числі — усіх силовиків. І якщо в розпорядженні того самого Порошенка на чолі областей були лише 24 олов’яні солдатики (причому без Авакова, який завбачливо відсторонився на виборах 2019 року), то в Зеленського 2024-го їх буде ні багато ні мало —136 (!). Разом зі зговірливим Монастирським.

Адміністрації нових укрупнених районів — саме на цьому мережевому рівні буде зосереджено армію префектів — стануть однією з основних опор для президента, який хоче переобратися, та його партії. Яка, до речі, вже показала на довиборах у ряді округів, що для команди Зеленського немає нічого неможливого, якщо є мета захистити результат і провести свою людину в парламент. І навіщо, запитується, сильно напружуватися з власною структурою? Тисячі «слуг народу» на всю країну вистачить. Схоже, ексголова СН і нинішній перший віцеспікер Олександр Корнієнко, який два з половиною роки забивав на партійне будівництво, точно щось знав.

Понад те, «консерва» повзучої централізації влади, що розкрилася на тлі політичної кризи, абсолютно стикується із ситуацією на всіх щаблях держслужби. Там після приходу «слуг народу» замість принципів належного державного управління — професіоналізму та політичної неупередженості — ще більше зацвіли «кумівство» і особиста відданість. Причому ніхто навіть не намагається робити вигляд, що це не так. Що вже казати про формування нової державної інституції, де статус її ключового представника — префекта — законом узагалі ніяк не позначений. Понад те, з боку ОПУ ми спостерігаємо не то що дикий відкат у радянське однопартійне минуле, а надзвичайну нахабність і впевненість у цілковитій безкарності за (вибачте за пафос) топтання на Конституції.

Хтось зараз абсолютно резонно зауважить, що вся децентралізація — топтання на Конституції. Однак тут варто зробити закладку — у фіналі нашого оповідання ми повернемося до цього питання. А поки ще одне важливе спостереження: профільний комітет затвердив останню редакцію законопроєкту ще минулого тижня, але ось асоціації органів місцевого самоврядування, яких разом із Асоціацією міст України (АМУ) — п’ять, що до цього досить чітко артикулювали необхідність незалежного аполітичного префекта, й досі не промовили жодного слова на захист оригінальної версії законопроєкту.

Мовчання ягнят

Громади довго відбивалися від претензій центральної влади та міжнародних партнерів у частині уникнення нагляду з боку держави. Суть претензій: гроші та повноваження отримали, а контролю жодного. Органу загальної юрисдикції, який наглядав би за місцевим самоврядуванням від імені держави, немає. Прокуратура ще 2014-го втратила функції загального нагляду, а обласні та районні держадміністрації традиційно працюють на два фронти. Договірняк і нагляд у ручному режимі, коли за командою влади (напередодні виборів або у виховних, а частіше, бізнесових цілях) включаються силовики або аудитори, — стабільна та звична схема відносин місцевого самоврядування та Центру. Прокурорська облава на Київ — прекрасне цьому підтвердження.

Не дивно, що під час обговорення законопроєкту основну боротьбу асоціації органів місцевого самоврядування зосередили на блоці майбутніх повноважень префекта. Хочете наглядати? Будь ласка! Але тільки не переступайте «червоних ліній», окреслених Європейською Хартією місцевого самоврядування. У результаті збережена Банковою модель «м’якого нагляду» за громадами, яка довго дебатувалася, але все-таки була закріплена в першому читанні, всіх влаштувала. Згідно з нею префект може зупиняти акти місцевого самоврядування, які загрожують територіальній цілісності, інші рішення ОМС — оскаржувати лише в суді. У рамках змагального процесу за скороченою процедурою (15 днів) доводити, що місцева рада порушила закон.

А ось чи буде префект держслужбовцем і хто при цьому смикає його за ниточки — президент чи Кабмін, — з поля зору асоціацій несподівано випало. Чому? Тут включаються три зовсім не взаємовиключні версії.

По-перше, місцеве самоврядування за підсумками затвердження бюджету-2022 отримало серйозні бюджетні преференції, включно з +4% ПДФО. І це дуже схоже на розмін. Навіть із урахуванням того, що на аудиті підприємств ТКЕ Кабмін «відкусив» у громад понад 25 млрд грн обіцяної компенсації різниці в тарифах, а ПДФО обіцяний на один бюджетний рік.

По-друге, наглядати за громадами буде залежний префект із перспективою звичного договірняка. Тому що при політичному префекті нагляд — завжди питання взаємовигідного компромісу: ну, не буде префект кошмарити того, з чиєї руки на місці годується. Адже ми пам’ятаємо, що місцева влада, як і раніше, дає поліції гроші на бензин. Тобто Банкова під вивіскою європейської реформи банально пропонує пролонгувати нинішній розклад.

«Уявіть собі: ви йдете до суду доводити, що умовна місцева рада прийняла рішення, порушивши закон, — пояснює свою позицію один із авторів першої редакції законопроєкту, директор Інституту розвитку територій Юрій Ганущак. — З одного боку місто з мільярдними доходами, з іншого — ви, чесний, але бідний префект. Чим ви можете бути при такому розкладі озброєні? Тільки статусом держслужбовця та законом! Коли питання відстоювання вашої позиції в суді — це питання подальшого кар’єрного зростання. Якщо ви погано працюватимете, й суд не оскаржить незаконного рішення ради, то через три роки ви просто втратите роботу.

Однак основні принципи незалежної роботи префекта на державу — кадровий резерв, конкурс і трирічну ротацію (щоб не зрощувався з місцевими феодалами) — із законопроєкту прибрані. Тепер голову РДА можуть зняти будь-якого моменту, абсолютно не пояснюючи, за що. Тому політичний префект у сенсі відстоювання інтересів держави — нульовий. Він цілком залежатиме від волі клерка з ОПУ. Буде політична команда кошмарити голову громади — кошмаритиме, правильно координуючи силовиків, податкову та інші контролюючі органи. Але він же програватиме в суді, оскільки некомпетентний».

Тому асоціації ОМС у цьому сенсі спокійні. «Тим паче що в базовому законопроєкті вся кадрова історія префектів-держслужбовців включається лише з 2024 року, — уточнює наше джерело в профільному парламентському комітеті. — Але навряд чи асоціації ввійшли в пряму змову з владою, хоча їхні інтереси нині й збіглися. Нагляд у кожному разі треба включати. І якщо та сама АМУ зараз виступить проти, то Банкова перша ж звинуватить мерів у саботажі. Треба розуміти, що є адміністративне здійснення реформи, а є — політичне. І в цьому сенсі децентралізація зайшла в глухий кут: не маючи можливості провести через парламент більше, іноді варто піти на компроміс. Щоправда, маючи стратегію на майбутнє, як потім купірувати отримані ризики? Банкова — це не тільки помірні децентралізатори, там є і «яструби». Вони дуже просто внесуть маленьку поправку й накинуть на ті самі громади жорсткий контроль. Плюс ударять по асоціаціях органів місцевого самоврядування. І насамперед по АМУ. Законопроєкт уже готується».

По-третє, асоціації ОМС справді зазнають тотального тиску з боку Банкової. Ця тема гідна окремого глибокого вивчення, однак уже зараз очевидно, що влада здійснює агресивну та продуману політику підміни інститутів громадянського суспільства. Йдеться як про заведення своїх людей в асоціації різних професійних і громадських сфер, так і про створення «суспільних клонів», де за пряники — бюджетну щедрість або слідчу сліпоту — концентруються ключові стейкхолдери галузей. Кейс місцевого самоврядування, де на тлі децентралізації та відкриття ринку землі в єдиний кластер зливаються інтереси гравців правлячої партії та її основних спонсорів, показовий і актуальний. Важливо зафіксувати цю тенденцію, щоб розуміти з чим (і з ким) насправді ми маємо справу та до яких наслідків це може призвести в контексті наближення парламентських і президентських виборів. Тим паче що складовими саме цього кейсу були народні депутати Валерій Давиденко та Антон Поляков, які померли за дивних обставин.

Так, з п’яти асоціацій ОМС три — уже під Банковою. Нещодавно створену Всеукраїнську асоціацію старост очолює Андрій Купраш — староста Бабинців, де проживає перший віцеспікер Олександр Корнієнко. На Всеукраїнську асоціацію громад зайшов широко відомий у вузьких колах Іван Слободяник (який за останні два роки очолив аж три (!) всеукраїнські асоціації, в тому числі дві земельні — «Агро-продовольчу раду» (2019) і Всеукраїнський конгрес фермерів (2020). Всеукраїнська асоціація об’єднаних територіальних громад (2017), створена при Порошенку як антидот АМУ, яку очолював Кличко, — також в орбіті ОПУ. Усі вони підтримали кастрований законопроєкт про МДА.

Не найкращі часи й в Української асоціації районних і обласних рад, — там має змінитися багаторічний керівник Сергій Чернов. Хто зайде/кого заведуть натомість — питання. Інституціонально незалежно тримається тільки Асоціація міст України. Тому поява законопроєкту про асоціації в органах місцевого самоврядування, який уже розглядали на робочій групі в профільному комітеті, — із цієї самої опери: або під правильним приводом реформи послабити сильну Асоціацію міст України, розмазавши не тільки потенційного політичного опонента на виборах — Кличка, а й загальний голос місцевого самоврядування. Або, навпаки, злити всіх в один казан АМУ, попередньо задушеної в дружніх обіймах Банкової.

І тут річ навіть не у вихолощеному законі про місцеві державні адміністрації (його можна змінити, обкатавши модель м’якого нагляду та посмакувавши «принадностей» політичного префекта), а в суб’єктах, які зможуть/не зможуть ці зміни ініціювати. Голова Конгресу місцевої та регіональної влади (за сумісництвом — ОПУ) Андрій Єрмак точно не виступить за скасування моделі, яку власноруч заклав в описаний нами законопроєкт.

Тому питання меж компромісу тієї самої АМУ — навіть для того, щоб просто вижити, — ключове. Жаба, кинута в окріп, вистрибне, а та, яку підігрівають поступово, — звариться. Не помітимо, як прокинемося в диктатурі. «Зеленському не потрібен шматок влади або частка в політиці, він не буде одним із. Йому треба все, або він піде з політики», — характеризує президента в розмові із ZN.UA близький до нього олігарх.

Очевидно, якби Зеленський, виконуючи свою передвиборну обіцянку, не йшов на другий строк, то законопроєкт із правильно вибудуваною моделлю нагляду міг стати сюрпризом для наступного президента. Але ж претензія Зе! на другий термін очевидна. Жодних сюрпризів не буде.

Конституція вибору

Синхронно зі зміною концепції законопроєкту (21.11.2021) в інформаційному просторі з’явився проєкт внесення змін до Конституції. Точніше, фінальний звіт за результатами інклюзивних позапарламентських публічних консультацій «Зміни до Конституції України в частині децентралізації через консенсус». З абсолютно адекватною (за винятком норми про те, що президент зупиняє акти Кабміну, які загрожують територіальній цілісності, без відсилання до закону) моделлю державного нагляду. Так-так, із тією самою, на якій Банкова поставила хрест.

Можна було б подумати, що в голові ОПУ сталося роздвоєння особистості та в однієї з них є шанс перетягти другу на світлий бік. Однак ситуацію на сторінці Фейсбуку роз’яснив голова профільного підкомітету Віталій Безгін. За словами депутата, оприлюднений новий проєкт тексту змін до Конституції не є напрацюванням комітету. «Це результат тривалих суспільно-експертних консультацій, проведених Дмитром Гуріним і незалежними модераторами, — уточнює Безгін. — Це не зареєстрований законопроєкт, а розробка для публічного обговорення з представниками місцевого самоврядування, експертами та представниками парламентських фракцій/груп».

На сьогодні у стінах парламенту лише формується група для роботи з відповідним текстом на основі комітетів правової політики та місцевого самоврядування. Понад те, Безгін зробив чіткий акцент на головному: «Модель забезпечення законності (державного нагляду) має дублювати поточні формулювання законопроєкту №4298, що є компромісом із місцевим самоврядуванням».

Річ навіть не в тому, що реальний реформатор Віталій Безгін раптом перетворився на реакційного захисника Банкової, а усунутий з посади голови профільного підкомітету з місцевого самоврядування «слуга народу» Дмитро Гурін (який колись завалив закони про місцеве самоврядування та про столицю) раптом видав на-гора відносно якісний конституційний продукт. Річ у тім, що відповідальність за прийняття законопроєкту прямо перекладена саме на асоціації органів місцевого самоврядування. І насамперед на інституціонально потужну АМУ. Яка разом із монобільшістю вже наступного тижня зробить президенту царський новорічний подарунок. Згодницьки промовчавши про закладені в законопроєкт ризики авторитаризму.

Тільки не забудьте стежити за температурою в каструлі. І потім не кажіть, що ми вас не попереджали.

Джерело